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治理理论有效适用与当代中国民主政治发展
2014-06-20 17:30   审核人:

作者:魏崇辉    来源:学术论坛 

    [摘 要]治理理论是源于西方语境下的一种理论形态。只有国家与社会满足多中心的条件之后,治理理论才能得到有效适用。在当代中国语境下,立足政治视阈,探讨治理理论的有效适用及其促成要件,促使我们正确地学习和借鉴缘起于现代西方理论形态,正确地确立国家与社会之间的良性关系。这一过程是当代中国民主政治发展的过程。

[关键词]治理理论;有效适用;当代中国民主政治发展

治理理论成为学术界研究的热点是从1989年世界银行讨论非洲发展时首次使用“治理危机(crisisingovernance)”开始的。在理论和实践中,这一理论被运用于诸多领域内。近年来,有学者运用这一理论来研究中国问题。但是,到底治理理论在多大程度适用于当代中国实际,在哪些方面适用于中国实际,仍然有待进一步探讨。本文试图通过对治理理论视野下国家与社会关系的剖析,来研究促成适用治理理论的现实语境及国家与社会之间达到正和博弈关系的要件。需要说明的是,治理理论的适用首先需要满足的前提是政治领域的。本文的分析也主要立足于政治视阈。

一、治理理论:内涵与缘起

依据俞可平教授的概括,随着公民社会组织的发展壮大,这些公共社会组织单独或者与政府一起管理社会事务的过程不再是政治,而是治理。在传统的统治秩序下,国家处在高高在上的权威位置,其权力的运行路径是自上而下的。国家借助政府的政治权威,通过发号施令、制定政策和实施政策,对社会公共事务实行管理。而治理则是一个国家与社会良性互动、共同管理的过程。治理主要是通过协商,确立相互认同的和共同的目标来实施对公共事务的管理。其实质在于建立在市场原则、公共利益和认同基础之上的合作。它所拥有的管理机制主要不是依靠政府的权威,而是合作网络下的社会权威[1](1-15)

以国家与社会之间关系的亲疏为划分的依据,可以将公共管理的发展历程分为三个阶段:第一阶段是早期萌芽和成长阶段,从公共管理产生之初起一直到19世纪中叶。这一时期又可以细分为两个时期:(1)专制王权时期,国家吞噬了整个社会,社会自治能力根本无法展现;(2)近代资本主义国家建立以后,由于人民的权利意识增强,国家与社会坚守各自行为领域。第二阶段是公共行政阶段,19世纪中叶到20世纪80年代。这一阶段中国家对社会的管理无论是内容还是范围都急剧扩大。国家主要借助行政手段管理社会公共事务。第三阶段是治理理论盛行阶段,20世纪80年代开始至今。在这一阶段,社会发展的复杂性提高,政府管理体制僵化,仅仅依靠其管理公共事务暴露出诸多弊端,因此,西方发达国家掀起大规模的政府改革浪潮。公共管理的主体多元化,管理手段多样化。现代企业管理中的许多管理方法被引入公共管理之中。从事实性知识的角度审视治理理论会发现,这一理论兴起的直接原因是公共权力结构和政府管理的破碎、僵化并出现危机。集中体现在三个论点上:“其一是面对越来越复杂的社会,国家已经丧失应有的行为能力,也难于预测自己的行为后果,甚至难于避免产生有害的决策;并受落后的思想束缚,不时颁布不适宜的或无必要的合法性迫使各种群体接受。其二是社会结构急剧变化,地位危机、社会一致性分裂和文化分裂,公众对公共权力的效能和未来越来越不抱幻想,公众的心灵世界碎片化,行为边缘化日趋严重。其三是作为社会一致性中枢的公共行政体系能力衰减,并进一步成为公众的负担,中央集权、分等论级的控制不再有效;科层系统陷入了官僚主义的怪圈,公共政策无力承受大量社会需求,无法对太多和太矛盾的公共问题作出裁决,超优政策真正的仲裁者是国际市场。对于这一总体性的危机,治理话语走向了积极的知识重建:在文化上返古希腊之本,在政治上重开自由主义之源,在实践出路上择定新制度经济学,在技术上亲和于管理主义,从而推出具有建设意义的政治学理论和分析方法。”[2]从以上的分析可以看出,治理理论的兴起是国家应对日益复杂的社会时不得不作出的适应性调整,这一理论仍然没有脱离西方近代以来形成的民主模式。在中国语境内研究治理理论时一定要考虑到中国的实际情况,必须努力促成其有效适用。治理理论要得到有效适用的基本要件是多中心。多中心是指多个权力中心和组织体制治理公共事务,提供公共服务。它们在形式上是相互独立的,之间通过合作、协商、谈判而不是简单的行政命令来解决公共问题。那么,促成治理理论的有效适用在当代中国的展示形态是什么呢?未来应该是怎样的发展路径?

二、促成治理理论有效适用与推进当代中国民主政治发展

()美德与权利:促成治理理论有效适用中的公民。党的十六提出构建和谐社会说明我国社会生活中存在着不和谐的地方和因素。民主政治发展是和谐社会的组成要件之一。我们认为,这些不和谐之处之所以存在,从根本上来说,就是因为一些行为主体没有完全独立。其中的原因是多方面的。主要有社会缺乏相应的保证行为主体独立性的制度安排等等。和谐社会应该是以宽容的态度看待冲突、以妥协的方式解决冲突的社会,而不是一种完全没有冲突的社会。只有在冲突基础上的和谐,才是一种正常的和谐形态。所以,应积极引导和支持独立的行为主体的成长,为构建和谐社会,民主政治发展,治理理论有效适用提供主体要件。法国大革命时期的《人权宣言》曾经指出:“一切政治结合的目的都在于保护人的天赋的和不可侵犯的权利;这些权利是自由、财产、安全以及反抗压迫。”公共权力存在的基本目的应该是保障和维护公民的基本权利。保障公民的政治权利,通过选举权来选择公共政治权力的行使者;通过监督权等形式来监督公共政治权力的行使等,从而使政治权力良性运作,为公民权利的实现服务。处于转型时期的政治权力要以确认和保障公民的政治主体地位为目标,建立和健全相关政治运行机制,如政治利益的表达机制、政治信息的传递机制、政治决策的参与机制、政治权利的实现与保护机制、政治利益整合机制等等,确保人民群众的政治权利以及经济、社会和文化权利的实现,保障人权的充分实现。

()成长与成熟:促成治理理论有效适用中的中间阶层。政治稳定是当代中国民主政治发展的必要保证和重要内容。没有稳定,民主政治发展就成了一句空话。那么,怎样才能获得政治稳定呢?政治稳定的获取要由哪个阶层来完成才最为可靠呢?亚里士多德认为,只有以中产阶级为基础才能组成最好的政体:“中产阶级(小康之家)比任何其他阶级都较为稳定。他们既不像穷人那样希图别人的财物,他们的资产也不像富人那样多得足以引起穷人觊觎,既不对别人抱有任何阴谋,也不会自相残杀。他们过着无所忧惧的平安生活”[4](206)。这从一个侧面反映出中间阶层的崛起可以起到平衡政治系统、维护政治稳定的作用。中间阶层处于社会整体结构的中间地带,可以充当高层和底层的缓冲;同时,由于其文化素质较高,处理问题较为理性、温和;其消费能力较强,可以引导经济良性发展等等都有利于政治稳定。正因为具有这些特点,中间阶层也是推动政治民主的重要力量。实现社会主义政治民主是当代中国民主政治发展的基本价值取向。而民主政治发展所形成的一整套制度规则会为中间阶层的行动设定一个成型的框架,使他们逐步成长壮大,走向成熟。

民主政治发展是普遍性与特殊性的统一。虽然中西民主政治发展有根本不同,但仍然有可以借鉴和学习之处。比如,无论是中国的还是西方的民主政治发展都不能离开市场经济。社会主义市场经济是当代中国民主政治发展的基础。没有市场经济,就没有民主政治发展。从西方资本主义发达国家民主政治发展的历程来看,随着市场经济的发展,以中间阶层为主力的民间力量已经兴起。“在此条件下,国家为适应市场经济发展的需要,不断调整管理社会的方式,自身的能力得到提高。另一方面,公民社会的成长、壮大,最终导致公民参与国家事务的管理,即实现政治的民主化”,“但是,二战后不少发展中国家的经验表明,市场经济或者仅依靠市场的力量并不能自动导致公民社会的壮大”,“韩国一开始就坚定地走上通过市场力量发展经济、最后走向政治民主化的道路”[4]。虽然社会制度根本不同,但是我们可以从韩国民主政治发展的例子看出,经济市场化进程中,国家对于培育中间阶层的成长与成熟可以发挥关键性作用。韩国政府将推动经济市场化的重任交由民间力量去完成,最终促成中间阶层的成长。中间阶层本身具有强烈的参政意识,由于其内部构成特点,决定了政治参与方式主要以个体的、体制内参与为主[5](138)。必须保证全体公民进入中间阶层的权利和机会,确保中间阶层的流动性,为社会主义民主政治发展提供可靠的社会基础。

()博弈与均衡:促成治理理论有效适用中的利益团体。上文已经指出,中间阶层的成长与成熟对于民主政治发展有着重要意义。但仅仅依靠这一点是决然不行的。因为中间阶层组成的社会精英有可能会在主导政治发展的同时攫取由此带来的全部成果。这一点从资本主义发展中国家政治发展可见一斑。在这些国家中,精英主导型的政治发展是主流。但其中又分为不同类别。主要有“… …精英主导发展,发展结果为精英享有,可以称为精英取向的政治发展道路”和“… …精英主持发展,大众分享了发展的成果,可谓之为大众取向政治发展道路”[4]。前一种取向的政治发展只能带来普通大众的利益受损,进而最终影响到社会稳定。在当代中国,20世纪80年代兴起的精英主义到90年代演化为自由主义,但是其对平民利益和社会公正的漠视激起了许多人的不满。因为自由主义“以经济活动不得干涉的名义,捍卫并造成的那些介入、掌握和控制着经济活动的最大利益集团和政治力量的不得干涉的事实———更多地站在当时社会最强大的势力一边,而不是站在社会公意和人民民主一边”[7]。“凡照顾到公共利益的各种政体就都是正当或正宗的政体;而那些只照顾到统治者们的利益的政体就都是错误的政体或正宗政体的变态(偏离)[3](132)。因此,需要培育和扶植各种利益团体的成长。

由于缺乏各种利益团体,尤其是民间团体的监督和制衡,苏联和东欧的共产党逐渐蜕变为一个独享特权的既得利益集团,最终为人民所抛弃。较为理想的社会状态是通过各种利益团体之间博弈,最终达到某种利益上的妥协与均衡。有学者指出,当代中国现代化建设中,“对于上层来说,我们要警惕和制止垄断各种社会资源的寡头的出现。对于底层来说,我们要通过提供社会保障、加大扶贫工作力度等措施,增加底部弧形的曲率。而更值得注意的是中上层与中下层之间的相对距离”[7]。如果上层与中上层结合起来享有改革成果,而由中下层和底层,特别是底层来承担改革带来的阵痛,无疑这样的改革是不成功的。必须着力构建各个利益团体健康成长的良性社会组织结构。

()缺失与构建:促成治理理论有效适用中的良性社会组织结构。不论是中间阶层的成长,还是维护利益均衡其他社会团体的结合,都需要一个良性的社会组织结构。“在这个结构里,公民能够自由、合法、安全地结成各种团体,并借助各种团体来表达、维护或实现他们的利益。”[8]“在一个现代化社会中政治共同体的建立包括公共群体`横向'的整合和社会及经济阶层的`纵向'同化。”[9](286)而且,“特定社会的发展状况和类型与民间组织的发展是联系在一起的,透过对特定社会中这类组织的研究可以发现此一社会的重要特征和发展趋势”[10]。良性社会组织结构框定了民间力量与国家之间互动的界线,为公民个体权利意识的成熟奠定了基础成熟的权利意识是主体对自我权利的意识和他人权利的意识的统一。单向度地自我为中心是一种畸形的权利意识,最终必将损害他人权利,破坏利益的均衡。而“市民社会的核心机制是由非国家和非经济组织在自愿基础上组成的”[11](170)。这种“自愿”凸现了主体对他人权利的尊重。而这些组织的运转和维系必然要求其中的行为主体积极促成权利意识与责任意识、与义务意识的统一。

不仅如此,良性社会组织结构更为公民个体权利得到国家尊重和维护提供了法律保障。因为这些非国家组织可以“通过两个相互依赖而且同时发生的过程,来维系并重新界定市民社会与国家的界限:一个过程是社会平等与自由的扩展,另一个是国家的重建与民主化”[12](14)。良性社会组织结构可以起到培育具有成熟权利意识的公民。他们理性地参与政治生活,注重维护自身权利意识与尊重他人权利意识,与承担社会责任意识的统一。最终必将有利于民主政治发展的顺利推进。

()整合与代表:促成治理理论有效适用中的执政党。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证,是当代中国民主政治发展的基本内容。江泽民指出,共产党执政的本质要求和全部目的就是要领导和支持人民当家作主,最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务,管理经济和文化事业,维护和实现人民群众的根本利益。政治整合是现代政党的基本功能之一。政治整合的能力决定了党力量的强弱。政党的整合功能主要是立足于利益多元化的社会环境,借助于体制内外的各种组织和团体,将不同群体聚拢到共同利益上来,一起为实现这种共同利益而努力。要做到这一点,首先要“建立一个能够将新集团纳入政治的有效的政党制度”。“强大的政党需要高水平的政治制度化和高水平的群众支持。”[9](390)计划经济体制下政治行政隶属关系建立起来的社会组织体系正在逐步走向解体,取而代之的是建立在市场经济体制基础之上的平等的社会组织系统。民间力量正在蓬勃兴起,它们的非国家形态非常明显,拥有法律所赋予的自治权。如何对其进行成功的整合,使其能够团结在执政党所制定的共同目标下,是当代中国民主政治发展中坚持党的领导的重大课题。这种政党制度必须建立在民主的基础之上。目前,执政党积极将民间力量的代表———民间组织吸纳到公共政策的制定与执行中去。比如,以理论创新为先导,允许私营企业主入党;吸纳民间组织的领导者进入体制内政治机构,如人大、政协以及一些半官方组织:工商联、妇联、工会、计生协会、老年协会等。做到以上几点的前提是执政党内部成功实现整合。相对于外部而言,政党整合内部是先在性的。执政党内部的整合主要依靠的是党内民主。

科学发展观的本质和核心是坚持以人为本。只有按照这一要求,整合各种利益需求,才能从根本上巩固党的执政地位。“在整个改革开放和现代化建设的过程中,都要努力使工人、农民和知识分子和其他群众共同享受到经济社会发展的成功。改革越深化,越要正确认识和处理各种利益关系,把个人利益与整体利益、局部利益与整体利益、当前利益与长远利益正确地统一和结合起来,把最广大人民群众的切身利益实现好、维护好、发展好,把他们的积极性引导好、保护好、发挥好。只有这样,我们的改革和建设才能始终获得最广泛最可靠的群众基础和力量源泉。”[13](20)要做到这样,必须切实改革和完善党的领导方式和执政方式。这是当代中国政治文明建设的关键环节。共产党执政就是领导和支持人民掌握国家的权力,实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,保证人民依法享有广泛的权利和自由,尊重和保障人权。现阶段要推动我国政治文明建设,“… …要实现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的战略构想,就需要把党的建设和政治体制改革有机统一,特别是要发展党内民主,改革和完善党的领导方式和执政方式”,“通过发展党内民主积极推动人民民主”,“关键是要按照党总揽全局、协调各方的原则,规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系… … ”[14]。党内民主及其推动下的通过人大、政府、政协、人民团体实现的人民民主是当代中国政治参与和政治民主化体制内的方式。这种体制内参与必然推动政治民主化进程,推动当代中国民主政治发展。

()信任与服务:促成治理理论有效适用中的政府。治理理论有效适用是建立在合作、协商、谈判之上的。而合作、协商、谈判需要行为主体之间的相互信任。信任是政府与社会秩序的主要原则基础,是民主的前提条件。“在现代民族国家的政治框架中,公民对政府的合法性认同及其引起的信任投入,主要基于三个来源:一是对产生公共管理的国家主权的信念,二是对政府公共管理效能的信任,三是对政府所提供的公共服务的预期。”[15]公众对政府的信任建立在公众对政府所能提供公共服务以及公共管理效能的预期。以服务为取向的政府是治理理论有效适用的重要行为主体。

必须规范和制约政府行为,确立公众信任政府的实践和道德基础。这样做的目的是给人们以行为的理性预期,而不是使人们无所适从。计划经济体制下,政府配置各类资源,政府行政部门对经济社会活动,包括人们的日常生活起居实行全面、直接的指令性管理。政府承担了太多的社会功能和责任,也使政府的公共管理职能范围无限扩大,对社会、市场实行直接的、简单的、单一的、广泛的、强制的干预。整个社会成为公共行政计划的附属品。这种情况下,政府管了不该管的事情,而该管的事情要么没有管好,要么根本不去管。而且权力寻租、腐败行为丛生。这都使得公众对政府公共管理的信任下降,甚至在一定范围内丧失。比如很多情况下,产生经济纠纷时,受害者首先不是去寻求司法救济,而是诉诸其他方式(虽然无法否认这些救济方式在一定范围内的有效性,但是可以明确的是这些救济方式适用性、预期性等是有限的),甚至包括一些非法途径。同时,实践已经证明,西方国家政府信任度下降的重要原因是政府官员的“行为不当”(不仅仅是腐败)。因此,要从道德层面作出努力。积极推动道德制度化,树立公务人员良好的道德形象以引导社会风气的向善发展。

三、结 语

治理理论是缘起于现代西方的一种理论形态。我们在将其移植到中国语境时,难免会水土不服。生搬硬套不是社会科学研究的正确态度。西方世界是在基本满足了国家与社会的诸多条件以后逐步适用治理理论的。虽然我们无法准确预测对于治理理论与实践未来的发展,但是这一理论诞生的基础条件是无法否认的。

我们知道,在不同历史境遇下,国家与社会之间的关系也有不同的展现。近代资产阶级革命时期,在王权领导下形成的民族国家已经阻碍了资产阶级迫切地要求建立资产阶级的民主政治的需要。因此,克服专制王权成为近代现代化的第一步。而在确立了人民主权原则以后,资产阶级政府的一切活动均应严格置于宪法之下。自由资本主义时期的国家活动范围就被限制得比较狭窄。比如仅仅是提供公共产品、维护社会基本秩序、增进公共福利等等。但是,随着资本主义从自由阶段发展到垄断时期,日益尖锐的矛盾和各种复杂的利益冲突对国家提出了各种要求,促使政府权力的大幅度扩张。国家与社会的关系处于此消彼长的博弈状态。但是两者之间关系的强弱基本上是从当时所处历史环境出发的自发调节,最终达到大致的均衡。而且,一旦一方过于强大时,另一方自动会采取积极主动的方式与之竞争,以求达到再次的均衡。在国家与社会力量博弈的过程中,成熟的社会(公民、中间阶层、利益团体、良性社会组织结构)和国家(执政党、政府)确立,最终两者达到良性互动状态。只有这样,才能真正确立治理的多中心,才能真正推动治理理论的有效适用。

对于当代中国而言,国家与社会之间的关系经历了数十年全社会过度依赖政府的时期。国家过多地侵占了原本属于社会、属于个人的生存空间,窒息了整个社会的发展。对于当代中国所处历史时期而言,要促进治理理论的有效适用,必须积极促成其有效适用多中心要件,积极构建国家与社会之间良性互动关系。但是,我们必须指出,虽然“改革导致了社会权力的重新分配,尽管社会领域获得社会权力仍然有限,但政治领域`一统天下'的局面毕竟被打破了。然而,社会领域的自治进程与经济领域的市场化进程却不可同日而语,时至今日,社会领域基本上仍处于政府的全面控制之下,社会领域的改革还处于`初级阶段'[16]。而且,中国市民社会发展仍然面临三大阻力:传统专制主义、社会自主领域畸形化和国家政权的“软化”;国家本位主义。在这些阻力未消除的情况下,建构市民社会的前景不容乐观[17](82)。所以,治理理论有效适用与当代中国民主政治发展是一个渐进的过程。在引用衍生于西方的治理理论分析中国的问题时,必须首先清楚地认识这些前提和基础,逐步推进以上促成治理理论有效适用要件的满足。只有这样,才能渐进开辟出一条中国特色的有效治理之路。

 

[参考文献]

[1]俞可平.引论:治理与善治[].俞可平.治理与善治[].北京:社会科学文献出版社,2000.

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[5]秦言.中国中产阶级———未来社会结构的主流[].北京:中国计划出版社,1999.

[6]刘建军.当代中国政治思潮的兴起与变迁[].华东师范大学学报(哲社版),2003,(3).

[7]夏禹龙.中国社会阶层结构变迁的展望和导向[].上海交通大学学报(哲社版),2003,(1).

[8]吴玉章.社团与法律[].环球法律评论,2002,(2).

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[10]张小劲.非政府组织研究:一个正在兴起的热门课题[].中共宁波市委党校学报,2002,(6).

[11]哈贝马斯.公共领域的结构转型[].上海:学林出版社,1990.

[12]江泽民.在纪念党的十一届三中全会召开二十周年大会上的讲话[].北京:人民出版社,1998.

[13]胡伟.关于政治文明建设若干问题的思考[].上海交通大学学报(哲社版),2003,(2).

[14]周毅之.全球化进程与公民对政府的信任投入[].江海学刊,2001,(1).

[15]萧功秦.市民社会与中国现代化的三重障碍[].中国社会科学季刊,1993,(5).

[16]康晓光.权力的转移———转型时期中国权力格局的变迁[].杭州:浙江人民出版社,1999.

 

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